На правах рукописи

Харебава Георгий Джемалиевич

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ОРГАНАМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ

12.00.11 – судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности

АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону – 2012

Диссертация выполнена в Южно-Российском институте-филиале Россий-ской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ Ляхов Юрий Алексеевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Шадрин Виктор Сергеевич; кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации Золотых Владимир Васильевич

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Кубан-ский государственный университет»

Защита состоится 05 марта 2012 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д.203.011.03 при ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 503.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России». Текст автореферата размещен на официальных сайтах ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России» – www.ruimvd.ru и Высшей аттестаци-онной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Феде-рации – www.vak.ed.gov.ru.

Автореферат разослан 1 февраля 2012 года.

Ученый секретарь
диссертационного совета О.В. Айвазова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Способность про-куратуры обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод личности, в том числе и на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, является, как известно, од-ним из обязательных признаков правового государства. Однако сохранение тен-денции увеличения количества ежегодно совершаемых преступлений при одно-временном снижении их раскрываемости позволяет критически оценить усилия правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, по охране законности и правопорядка.
В ходе реформирования правоохранительной системы внесены существен-ные изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и закон «О прокуратуре РФ», приняты меры к изменению организационной формы предварительного следствия. Властные полномочия прокуроров, по причине их несоответствия над-зорной функции, переданы руководителям следственных органов; образован само-стоятельный Следственный комитет. Но эти меры не привели к повышению каче-ства следственной деятельности. Согласно материалам Всероссийского совещания руководителей следственных органов Следственного комитета (31 января 2008 г.) и заседаний коллегии Следственного комитета (4 декабря 2008 г., 12 февраля 2009 г., 11 февраля 2010 г.), надлежащее качество следственных материалов мерами процессуального контроля до окончания производства по делу не обеспечивается. Так, неуклонно растет число возвращенных руководителями следственных орга-нов дел для дополнительного расследования; не решена проблема сокращения сроков расследования; остается недостаточным качество проверок заявлений и со-общений о преступлениях и качество предварительного следствия.
Возвращение прокурорам Федеральным законом № 404 от 28.12.2010 г. некоторых из ранее упраздненных властных полномочий свидетельствует об от-сутствии обоснованной концепции реформирования прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного процесса.
Исследование проблем эффективности прокурорского надзора позволяет выделить два основных направления научного интереса в этой области: эффектив-ность надзорной деятельности и качество правового регулирования этой деятель-ности. Их взаимосвязь очевидна: эффективность надзорной деятельности во мно-гом обусловлена качеством регулирующих ее правовых норм.
При этом в современной научной литературе системных исследований ка-чества правового регулирования прокурорского надзора за органами предвари-тельного следствия практически нет. Избранная тема диссертации находится в русле правовых исследований, посвященных проблемам прокурорского надзора (функциям, реализующей их деятельности, надзорным средствам и т.д.).
Установление факторов, определяющих содержание средств реализации надзорной функции прокуратуры, анализ качества правового регулирования прокурорского надзора по обеспечению законности на досудебных стадиях уго-ловного процесса обусловливает актуальность, теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования данной проблемы.
Степень разработанности темы исследования. Отдельные ее стороны рассматривались в диссертационных работах на соискание ученой степени доктора юридических наук, в том числе М.Е. Токаревой «Современные проблемы закон-ности и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса» (М., 1997); В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Рос-сийской Федерации» (М., 2001); М.С. Шалумова «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства» (М.,2002); А.А. Тушева «Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации: система функций и полномочий» (Краснодар, 2006). Но предметом проведенных исследований были либо содержание полномочий прокуроров, либо отдельные элементы механизма их реализации.
Внесенные в 2007 г. изменения в УПК РФ сократили полномочия прокуро-ра по отношению к предварительному следствию, вывели следственный аппарат из системы прокуратуры, но при этом сохранили сложившуюся структуру и сис-тему органов предварительного расследования, эффективность деятельности кото-рых подвергается обоснованной критике. Данное обстоятельство предопределяет необходимость дальнейшего реформирования досудебного производства. Реаль-ная возможность таких изменений позволила исследователям прокурорского надзора связывать повышение его эффективности с реорганизацией досудебного судопроизводства и предлагать различные пути её осуществления. Такой подход осуществлен в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук: Н.В. Веретенникова «Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела» (Ростов-на-Дону, 2009); А.Ю. Чурикова «Правовая модель деятельности прокурора в досудебном производстве - россий-ский опыт и международная практика (Саратов, 2010).
Однако не менее актуальным является исследование проблем повышения эффективности прокурорского надзора в условиях действующего правового регу-лирования, особенно за органами предварительного следствия. Специальных ис-следований эффективности прокурорского надзора за органами предварительного следствия, после отделения следственного аппарата от органов прокуратуры, не имеется.
Исследования этой проблемы осуществлялись в период действия УПК РСФСР 1960 г., впоследствии утратившего силу в связи с принятием Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации 2001 г., последующих его изме-нений, а также изменений в законе «О прокуратуре РФ», в первую очередь ка-сающихся полномочий прокурора, что с логической неизбежностью предопреде-ляет необходимость учета этого в современном ее теоретическом осмыслении.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа действующего уголовно-процессуального закона и выработанных наукой теоретических положений обосновать, что эффективность прокурорского надзора за органами предварительного следствия во многом детер-минирована качеством его правового регулирования. Для этого необходима вы-работка авторской концепции качества правового регулирования прокурорского надзора, обусловленной спецификой процессуальных режимов досудебного и су-дебного производств по уголовному делу и определение на этой основе компе-тенции прокуроров на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Исходя из указанных целей, диссертантом поставлены следующие задачи:
- проанализировать теоретические воззрения относительно эффективности прокурорского надзора и качества правового регулирования;
- определить понятие эффективности прокурорского надзора, раскрыть со-держание элементов его теоретической конструкции;
- определить оптимальный порядок правового регулирования надзорной деятельности прокуратуры, качество которого обусловливает эффективность про-курорского надзора;
- дать анализ всему комплексу уголовно-процессуальных норм, относящих-ся к рассматриваемым в работе вопросам;
- обосновать выдвинутое в работе положение о том, что содержание над-зорных полномочий прокурора, их властный характер вытекают из специфики ре-жима уголовно-процессуальной деятельности;
- сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию уго-ловно-процессуального законодательства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в настоящей ра-боте являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией прокурором надзорных полномочий, как эффективного средства обеспечения достижения целей его уголовно-процессуальной деятельности, а также теория и практика последней.
Предметом настоящего исследования является нормативная основа полно-мочий прокурора, её качество и эффективность реализации при осуществлении надзора за органами предварительного следствия, выявление соответствующих за-кономерностей, определение путей и средств дальнейшего его повышения.
Методологическую основу предпринятого исследования образуют диа-лектический метод познания действительности, а также методы моделирования, сравнительного, исторического, логико-юридического, конкретно-социологического, системно-структурного анализа.
Теоретическую базу исследования составляют труды известных ученых в области общей теории права (С.С. Алексеева, В.М. Сырых, А.В. Малько); теории надзорной деятельности (В.П. Беляева, С.Н. Назарова), прокурорского надзора (Б.В. Коробейникова, В.И. Баскова, А.Д. Бойкова, В.И. Рохлина, И.И. Сыдорука, М.С. Шалумова, Е.Л. Никитина, В.С. Джатиева, В.П. Божьева, В.Г. Бессарабова, А.Г. Соловьева, Н.В. Мельникова, В.В. Клочкова, В.В. Долежан, В.Н. Точилов-ского, З.Ш. Гатаулина), уголовного процесса (Т.А. Аширбековой, А.Б. Соловьева, М.Е. Токаревой. О.В. Химичевой, П.А. Лупинской, Ю.А. Ляхова, А.М. Ларина, В.М. Савицкого, И.Л. Петрухина, А.А. Тушева, А.Г. Халиулина, Т.Ю. Ивановой, Г.К. Смирнова, Н.А. Якубович, Б.К. Калиновского, В.М. Лебедева, Н.В. Колоколо-ва, В.С. Шадрина, С.А. Шейфера, А.П. Гуляева, М.С. Строговича).
Отдельные положения работы основываются на трудах, написанных во время действия Устава уголовного судопроизводства 1864 г. (Н.В. Муравьева, И.Я. Фойницкого, И.Г. Щегловитова).
Правовой и информационной основой исследования явились: междуна-родно-правовые договоры Российской Федерации; Конституция РФ; закон «О прокуратуре РФ», уголовно-процессуальное законодательство РФ, ведомственные нормативно-правовые акты, применяемые в надзорной деятельности прокурора; решения Конституционного Суда РФ; постановления Пленума Верховного Суда РФ.
Эмпирическую базу исследования составили постановления и определе-ния Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов Верховного Суда РФ, официальные статистические данные Генеральной прокуратуры РФ об участии прокуроров в уголовном судопроизводстве, опубликованные результаты эмпири-ческих исследований, выполненные авторами, изучавшими данную проблематику, аналитические данные и обобщения надзорной деятельности прокуратуры Ростов-ской области за 2007-2011 г.г.
Научная новизна исследования заключается в разработке автором теоре-тических положений, обосновывающих характер компетенции и полномочий про-курора при осуществлении надзора за органами предварительного следствия, что имеет важное значение для науки уголовного процесса, теории прокурорского надзора.
В работе отдельным элементом эффективности прокурорского надзора выделено качество его правового регулирования, исследование которого позволи-ло выявить особенности в надзоре за органами предварительного следствия. Диссертант предложил решение проблем соотношения компетенции и полномо-чий прокурора, суда, руководителя следственного органа в обеспечении эффек-тивности надзора за органами предварительного следствия, для чего обосновал нормативно-правовые и организационные рекомендации по этим вопросам.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. Под эффективностью прокурорского надзора следует понимать реально достигнутый уровень состояния законности, обеспеченный деятельностью проку-ратуры, осуществляемой посредством минимальной затраты времени и с исполь-зованием надзорных полномочий (средств), содержание которых обусловливает-ся спецификой режима правового регулирования сферы реализации надзора.
2. Одним из основных средств, детерминирующих эффективность проку-рорского надзора, является качество его правового регулирования, достижение которого обеспечивается соответствием надзорно-правового регулирования осо-бому, публичному, характеру уголовно-процессуальной деятельности, её режиму, требующих, в целях создания максимальных гарантий законности при расследова-нии уголовных дел, наделения прокуроров достаточными полномочиями власт-ного и распорядительного характера.
3. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за расследованием уголовных дел в разумный срок не обеспечены необходимыми законодательными предписаниями, не предусматривающими даже информирование прокурора о состоянии процессуальных сроков следствия. Наделение правом их продления на всех его этапах исключительно органа ведомственного процессуального кон-троля не может оцениваться как обеспеченное надлежащими процессуальными гарантиями.
В связи с этим продление процессуальных сроков предварительного следст-вия в случаях, когда сама длительность расследования позволяет ставить под сомнение его разумность, должно согласовываться с прокурором. Данное поло-жение следует реализовывать в случаях возбуждения ходатайств о продлении срока предварительного следствия перед руководителем следственного органа по субъекту Российской Федерации, т.е. свыше 3-х месяцев.
Предлагается внести изменения в ст. 162 УПК РФ:
- дополнить часть 4 ст. 162 УПК РФ следующим положением: «Копия поста-новления о продлении предварительного следствия направляется прокурору»;
- изложить часть 5 ст.162 УПК РФ в такой редакции: «По уголовному делу, расследование которого представляет особую сложность, срок предварительного следствия может быть продлен руководителем следственного органа по субъекту Российской Федерации и иным приравненным к нему руководителем следствен-ного органа, а также их заместителями, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации, свыше 3-х месяцев до 12 месяцев. Дальнейшее продление срока предварительного следствия может быть произведено только в исключи-тельных случаях Председателем Следственного комитета Российской Федерации, руководителем следственного органа соответствующего федерального органа ис-полнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и их за-местителями по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем».
4. Эффективность системы средств прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона достигается при условии эф-фективности каждого из них, особое место среди которых занимают средства вы-явления нарушений закона, позволяющие прокурору располагать информацией о действиях и решениях органа расследования и оценивать их законность. Такое средство выявления нарушений закона, как возможность прокурора ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, в настоящее время значительно ослаблено.
Положение п. 2.1 ст. 37 УПК РФ, обязывающее прокурора мотивировать свой запрос о предоставлении ему возможности ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, ставит реализацию требования прокурора в зависимость от усмотрения поднадзорного органа, что не соответст-вует особому правовому статусу прокурора, осуществляющего надзор за испол-нением законов от имени Российской Федерации (ч.1 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
В связи с этим предлагается исключить из п. 2.1 ст. 37 УПК РФ положе-ние, обязывающее прокурора мотивировать свой запрос о необходимости озна-комления с материалами уголовного дела.
5. Надзор прокуратуры, как элемент системы деятельности всех органов процессуального контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, объединенных общей целью, может оцениваться как эффективный только при условии эффективности деятельности каждого из них и всей системы в целом. Реализация такого подхода должна обеспечиваться оптимальным соотношением (сочетанием) компетенции прокуратуры, суда и руководителя следственного ор-гана.
6. Соотношение полномочий властного характера прокурора и руководите-ля следственного органа нуждается в дальнейшей оптимизации. Возвращение в 2010 г. прокурору властных полномочий по отмене процессуальных решений ор-гана следствия находится во взаимосвязи с целесообразностью их дальнейшего сохранения за руководителем следственного органа.
Наделение в 2007 г. этими полномочиями руководителя следственного ор-гана (далее - РСО) за счет изъятия их у прокурора, как показал опыт 2007-2010 г.г., существенно снизило эффективность процессуальных гарантий - прокурор-ского надзора, исполнение актов реагирования которого было необоснованно по-ставлено в зависимость от усмотрения РСО. Ведомственный процессуальный кон-троль не смог, в целом, обеспечить объективность руководства деятельностью подчиненных следователей и объективность оценки принимаемых ими решений в силу их единой ведомственной принадлежности.
Поэтому полномочиями по отмене процессуальных решений органа след-ствия, наряду с их сохранением у прокуроров, следует наделить в Следственном комитете РФ только вышестоящих руководителей следственных органов, что по-зволит им, наряду с проверкой законности и обоснованности процессуальных решений, дать оценку эффективности ведомственного контроля подчиненного РСО.
Также предлагается новая редакция пункта 2 части 1 ст. 39 УПК РФ:
1. Руководитель следственного органа уполномочен:
2) проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материа-лы уголовного дела, обращаться к руководителю вышестоящего следственного ор-гана с ходатайством об отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя, за исключением постановлений, указанных в п.2.1 части 1 настоящей статьи.
7. Соотношение компетенции прокурора и суда, по действующему законо-дательству, в достаточной мере обеспечивает право участников уголовного судо-производства и иных лиц на судебное обжалование действий и решений органа следствия, в связи с чем имеющиеся предложения о расширении отложенной формы судебного контроля, как ограничивающие обеспечение процессуальных гарантий преимущественно средствами прокурорского надзора, являются непри-емлемыми.
Вместе с тем, судья, принимавший в порядке судебного контроля решение о применении к подозреваемому (обвиняемому) меры пресечения в виде заключе-ния под стражу, домашнего ареста, залога либо о продлении срока действия меры пресечения, а также проверявший законность и обоснованность применения меры пресечения или их продления, не может участвовать в рассмотрении данного уго-ловного дела в суде первой или второй инстанции либо в порядке надзора, а равно участвовать в новом рассмотрении уголовного дела в суде первой или второй ин-станции, поскольку у него при осуществлении судебного контроля формируется определенное мнение о возможной виновности (невиновности) обвиняемого (подозреваемого).
8. Положения части 6 ст. 108 УПК РФ, обязывающие прокурора обосновы-вать в суде ходатайство следователя об избрании меры пресечения в виде за-ключения под стражу, не согласуются с положениями ч. 3 ст.108 УПК РФ, в со-ответствии с которыми следователь получает предварительное согласие на обра-щение в суд у руководителя следственного органа. Поскольку прокурор в таких случаях вступает в процесс, который он не инициировал, его мнение в суде не может быть поставлено в зависимость от позиции заявителя. Это обстоятельство вызывает необходимость изменения процессуальных полномочий прокурора.
Предлагается следующая редакция части 6 ст.108 УПК РФ:
«Статья 108. Заключение под стражу. Часть 6. В начале заседания судья объявляет, какое ходатайство подлежит рассмотрению, разъясняет явившимся в судебное заседание лицам их права и обязанности. Прокурор либо по его поруче-нию лицо органа дознания, возбудившее ходатайство, обосновывает его, после че-го заслушиваются другие явившиеся в судебное заседание лица. При рассмотре-нии судом ходатайства органа следствия прокурор выступает с заключением».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем научные положения раскрывают понятие и сущность полномочий прокурора, эффективность их реализации в достижении целей уголовно-процессуальной деятельности.
Кроме того, теоретическое значение исследования определяется анализом таких базовых категорий, как цели прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, средства их достижения, реализация полномочий прокурора. Теоретические положения настоящего исследования являются опреде-ленным вкладом в развитие науки прокурорского надзора и уголовного процесса.
Работа содержит ряд предложений по совершенствованию действующего уголовно-процессуального законодательства, сформулированных в виде проектов конкретных уголовно-процессуальных норм. В частности, результаты исследова-ния позволили обосновать предложения об изменении, дополнении, введении но-вых редакций 4 статей УПК РФ. Многие из содержащихся в работе рекомендаций могут быть непосредственно внедрены в практическую надзорную деятельность прокуроров.
Содержащиеся в диссертации научные положения и выработанные на их основе рекомендации могут быть использованы при подготовке учебной и науч-ной литературы, а также найти применение в учебном процессе по курсу «Проку-рорский надзор», «Уголовно-процессуальное право» и связанных с этой дисцип-линой спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуж-далась на заседании кафедры процессуального права юридического факультета Южно-Российского института – филиала Российской академии народного хозяй-ства и государственной службы при Президенте РФ. Результаты исследования на-шли свое отражение в научных публикациях, в докладах на научно-практических конференциях. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Южно-Российского института – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и апробированы при проведении практических занятий по дисциплине «Прокурорский надзор».
По результатам исследования автором опубликовано 5 научных статей об-щим объемом 1,7 п.л. В том числе 4 статьи, объемом 1,3 п.л., опубликованы в ре-цензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ для публикации ре-зультатов научных исследований.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами прове-денного исследования. Работа состоит из введения, 4 глав, разбитых на 10 пара-графов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и степень разработанности темы диссертационного исследования; определяются его объект и предмет, формули-руются цель и задачи. В данном разделе характеризуются методологические осно-вы и методы исследования; раскрывается научная обоснованность и достоверность результатов исследования, его научная новизна и основные положения, выноси-мые на защиту; определяется теоретическая и практическая значимость работы; приводятся сведения об апробации и внедрении результатов исследования.
Первая глава «Понятие эффективности прокурорского надзора» по-священа теоретико-правовому анализу эффективности прокурорского надзора как средства обеспечения достижения целей уголовно-процессуальной деятельности и состоит из двух параграфов.
Первый параграф «Эффективность надзорной деятельности прокурату-ры» посвящен исследованию выработанных правовой наукой общих теоретиче-ских подходов к сущности категории «эффективность» в их взаимосвязи с кон-цепциями эффективности прокурорского надзора.
Рассмотрены различные научные подходы к определению эффективности прокурорского надзора: как соотношение поставленных перед прокурорским над-зором целей и результатов их достижения, которые выражаются в реально дос-тигнутом уровне состояния законности (Ю.Е. Винокуров); как минимальная затра-та времени и процессуальных средств для выполнения прокурором задач по укре-плению законности и борьбы с преступностью (В. Коробейников, В.И. Басков) и др., анализируя которые диссертант приходит к выводу, что они отражают раз-ные стороны (аспекты) содержания одного и того же правового явления – над-зорной деятельности прокуратуры по обеспечению законности.
С позиций деятельностного подхода, диссертант определяет эффективность прокурорского надзора как достигнутый посредством минимальной затраты вре-мени и процессуальных средств результат надзорной деятельности прокуратуры, выраженный в конкретном уровне состояния законности.
Однако эффективность надзорной деятельности прокуратуры, в связи с ре-гулированием её нормами права, во многом зависит от качества такого правового регулирования. Некачественное правовое регулирование осложняет достижение поставленных перед прокуратурой целей, повышает затратность осуществляемой надзорной деятельности и т.д.
Таким образом, в основе категории эффективности прокурорского надзора лежат два взаимообусловленных правовых фактора: первый – качество правового регулирования прокурорского надзора; второй – эффективность правопримени-тельной деятельности органов прокуратуры.
Во втором параграфе «Качество правового регулирования прокурорско-го надзора» диссертант обосновывает, что в настоящее время решение проблемы повышения эффективности прокурорского надзора на досудебных стадиях уго-ловного судопроизводства, в большей степени связано с необходимостью повы-шения качества его правового регулирования.
Особенность правового регулирования прокурорского надзора состоит в том, что оно «встроено» в соответствующий механизм правового (процессуально-го) регулирования, являясь в определенных сферах необходимым его элементом, призванным служить средством-гарантией утверждения «заданного в праве должного в качестве реального» (С.С.Алексеев).
Диссертантом формулируется вывод о том, что складывающаяся в настоя-щее время тенденция универсализации правового регулирования прокурорского надзора, без учета специфики правового регулирования конкретных сфер его реа-лизации, включая досудебные стадии уголовного судопроизводства, не способст-вует эффективности прокурорского надзора.
В зависимости от сфер правового регулирования, в которых осуществляется надзор, средства прокурорского надзора должны отличаться вариативностью ис-пользования «властного» элемента. Специфику правового регулирования в уго-ловном судопроизводстве определяет содержание процессуально-правового ре-жима, который детерминирован сложностью деятельности по установлению фак-тических обстоятельств уголовного дела, возможностью ограничения закреплен-ных в Конституции РФ права граждан на личную неприкосновенности, на непри-косновенность жилища, доминирование розыскных начал при расследовании уго-ловных дел и т.д., что влечет необходимость создания максимальных гарантий прав личности в уголовном процессе, законности и обоснованности всех уголовно-процессуальных действий и решений.
В связи с этим, качественным следует считать такое правовое регулирова-ние прокурорского надзора, которое наделяет прокуроров властными полномо-чиями по принятию решений, обязательных для исполнения органами предвари-тельного следствия, т.е. обеспечивает соответствие правовых средств прокурор-ского надзора (полномочий прокуроров и механизма их реализации) правовому (процессуальному) режиму сферы осуществления надзора.
Таким образом, под эффективностью прокурорского надзора следует пони-мать реально достигнутый уровень состояния законности, обеспеченный деятель-ностью прокуратуры, осуществляемой посредством минимальной затраты време-ни и с использованием надзорных полномочий (средств), содержание которых обусловливается спецификой режима правового регулирования сферы реализа-ции надзора.
Глава вторая «Реформирование прокурорского надзора за органами предварительного следствия: тенденции, функциональная обусловленность, исторический опыт» посвящена исследованию процесса формирования полно-мочий прокуроров по надзору за органами предварительного следствия как сред-ства реализации уголовно-процессуальных функций прокуратуры. В ней рас-смотрен также опыт правового регулирования прокурорского надзора за судеб-ными следователями по реформе 1864 г.
Первый параграф «Тенденция универсализации надзорных полномочий прокуроров» посвящен сравнительно-правовому анализу надзорных полномо-чий прокурора в сфере предварительного следствия в период 2007-2010 г.г. с «об-щенадзорными» полномочиями прокуроров, не являющимися властно-распорядительными. Диссертант обосновывает наличие тенденции их унификации и намерения законодателя создать универсальную модель прокурорского над-зора, о чем свидетельствуют:
а) лишение прокурора права отмены решений следователя (кроме поста-новления о возбуждении уголовного дела), что согласуется с положениями ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ», согласно которой протест прокурора на незаконный правовой акт не имеет обязательной силы для органа или должностного лица, ко-торым он направлен;
б) ограничение вмешательства прокурора (т.е. руководства) в процесс расследования уголовных дел, что соответствует части 2 статьи 26 Федерального закона «О прокуратуре РФ», исключающей вмешательство прокурора в оператив-но-хозяйственную деятельность;
в) ограничение возможности инициирования прокурором проверок про-цессуальной деятельности органов предварительного следствия: реализация их возможна только в случае обжалования прокурору участниками уголовного судо-производства, а также иными лицами действия (бездействия) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа в той час-ти, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессу-альные решения затрагивают их интересы, прокурор для проверки жалобы может истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры. Это соответст-вует требованиям ч. 2 ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ», согласно которым при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменя-ют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Таким образом, в период 2007-2010 г.г. правовое регулирование прокурор-ского надзора за органами предварительного следствия характеризуется изъятием многих властных полномочий у прокуроров, что не соответствует особому харак-теру уголовно-процессуального регулирования. Освобождение прокурора от функции процессуального руководства следствием не должно приводить к упо-доблению компетенции прокуроров на досудебных стадиях уголовного судопро-изводства общенадзорной компетенции.
Во втором параграфе «Функция прокуратуры на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» отмечается, что эффективность прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного процесса во многом зависит от того, соответствует ли надзорно-правовой инструментарий, которым наделена прокуратура, возложенным на неё функциям.
В работе дан анализ основных научных подходов по этой проблеме: кон-цепции отождествления функций надзора и уголовного преследования (В.И. Рох-лин, И.И. Сыдорук и др.); концепции двух основных функций – надзора и уголов-ного преследования (Н.Мельников и др.); концепции основных и дополнительных функций (А.Б. Соловьев, М.Е. Токарева, О.В. Химичева и др.); концепции осуще-ствления прокурором на досудебных стадиях уголовного судопроизводства только одной функции - уголовного преследования и процессуального руководства орга-нами расследования. (А.М. Ларин, В.М. Савицкий, И.Л. Петрухин и др.); концеп-ции функции надзора за законностью предварительного расследования как средст-ва реализации функции обвинения (уголовного преследования), как начало (пер-вый этап) деятельности прокурора по подготовке к обоснованию обвинения в суде (А.Г. Халиулин, Т.Ю. Иванова) и др.
Отмечается, что изменение в постсоветский период процессуальной формы уголовного судопроизводства с розыскной на состязательную, основанную на раз-делении уголовно-процессуальных функций, вызвало необходимость в приведе-нии в соответствии с ней деятельности прокуратуры, которая могла быть реали-зована посредством сохранения у прокуратуры только одной из возложенных на нее функций.
Определяя соотношение процессуальных функций прокурора, диссертант считает, что функция надзора, являясь основной для прокуратуры как органа госу-дарства, по отношению к основным уголовно-процессуальным функциям (обвине-ния, защиты и разрешения дела) служит функцией-гарантией, призванной содей-ствовать реализации основных уголовно-процессуальных функций посредством прокурорско-надзорного реагирования в случаях нарушения законности при рас-следовании уголовных дел.
Последующее осуществление прокурором в суде одной из основных уго-ловно-процессуальных функций – уголовного преследования в форме поддержа-ния государственного обвинения не позволяет рассматривать одну из них как форму реализации другой функции. Обе эти функции прокуратуры являются ос-новными, но на разных стадиях уголовного судопроизводства, что должно быть конкретно закреплено в УПК РФ.
В связи с этим предлагается следующая редакция части 1 ст.37 УПК РФ: «прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетен-ции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в суде, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия».
В третьем параграфе «Отечественный опыт реформирования прокурор-ского надзора 1864 года» диссертант утверждает, что реализованный в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. (УУС) подход в правовом регулировании прокурорского надзора может быть успешно использован при реформировании действующего уголовно-процессуального законодательства.
Отмечается, что реформированная в 1864 г. прокуратура, как и в настоящее время, осуществляла и функцию обвинения, и функцию надзора.
Соединение в лице прокурора столь важных обязанностей, для исполнения которых нужны не только основательное знание законов, но и особенная деятель-ность и добросовестность, указывает на необходимость дать прокурору надлежа-щую степень власти по надзору за производством уголовных следствий и в осо-бенности подчинить им непосредственно полицейские чины по предмету произво-димых последними дознаний о преступлениях и проступках (И.Я. Фойницкий).
В диссертации отмечается особый статус судебного следователя, который по законодательству 1864 г. являлся должностным лицом не обвинительной, как в настоящее время, а судебной власти и по своему служебному положению прирав-нивался к членам окружного суда. Наделение таким статусом судебного следова-теля связано с намерением составителей судебных уставов 1864 г. придать дея-тельности судебного следователя присущий суду характер беспристрастного ис-следования события преступления.
При этом УУС наделял прокурора властными надзорными полномочиями за судебным следователем: следователь не мог отказать¬ся от исполнения требова-ний прокурора, касающихся исследования обстоятельств дела и собирания доказа-тельств (ст. 281— 282 УУС); прокурор определял, произведено ли следст¬вие с достаточной полнотой, и мог обратить его к доследованию (ст. 512 УУС).
Современные же надзорные полномочия прокурора по отношению к следо-вателю – представителю обвинительной (а не судебной, как в 19 веке) власти, бо-лее ограничены по сравнению с УУС 1864 г., особенно в части обязательности требований прокурора и его влияния на процесс расследования, что снижает дей-ственность процессуальных гарантий обеспечения полноты и объективности рас-следования.
Сравнительно-правовой анализ правового регулирования надзорных полно-мочий прокурора по законодательству 19 и 21 веков позволил диссертанту сфор-мулировать следующие выводы:
- в отличие от действующего законодательства, УУС не дифференцировал надзорные полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроиз-водства в зависимости от степени тяжести расследуемых уголовных дел. В на-стоящее время полномочия прокурора за расследованием уголовных дел неболь-шой и средней тяжести, осуществляемым в форме дознания, шире, чем при надзо-ре за расследованием тяжких и особо тяжких преступлений в форме предвари-тельного следствия;
- надзорные полномочия прокурора за судебным следователем – представи-телем судебной власти - были шире, чем настоящие полномочия прокурора по надзору за следователем - представителем обвинительной власти;
Таким образом, современное правовое регулирование прокурорского надзо-ра на досудебных стадиях уголовного судопроизводства не в полной мере учиты-вает отечественный опыт судебной реформы 1864 г.
В главе третьей «Прокурорский надзор в системе процессуального кон-троля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» рассматривается комплекс вопросов, связанных с оптимизацией соотношения полномочий проку-рора, суда и РСО при расследовании уголовных дел.
В первом параграфе «Прокурорский надзор и судебный контроль» отме-чается, что вопрос об оптимизации соотношения прокурорского надзора и су-дебного контроля продолжает составлять актуальную научную проблему, которая еще не получила своего полного разрешения.
Содержание ч. 1 ст. 125 УПК РФ, относящей к компетенции суда рассмот-рение жалоб на постановления об отказе в возбуждении уголовно¬го дела, о пре-кращении уголовного дела, а равно иные их ре¬шения и действия (бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, кото-рые способны при¬чинить ущерб конституционным правам и свободам уча¬стников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, но-сит неопределенный характер, вызывает неоднозначное толкование, как на док-тринальном, так и на правоприменительном уровне, порождает дискуссии о пред-мете и пределах судебного контроля.
Диссертант анализирует основные концепции судебного контроля с пози-ций соотношения компетенции суда и прокурора во взаимосвязи с осуществляе-мыми ими функциями. Рассматривая функцию суда на досудебных стадиях уго-ловного процесса во взаимосвязи с его основной функций – осуществление право-судия, диссертант разделяет позицию тех исследователей, которые определяют роль и специальное на¬значение суда в досудебном производстве как обеспечение осуществления право¬судия по уголовному делу в судебном разбирательстве.
Анализируя концепцию «отложенного» судебного контроля применительно к возможности судебного оспаривания действий и решений органа расследова-ния, носящих так называемый промежуточный характер (о назначении экспертиз и др.) после окончания расследования уголовного дела, диссертант отмечает, что установленный действующим УПК РФ баланс компетенции прокуратуры и суда, а также соотношение «непосредственного» и «отложенного» судебного контроля, в полной мере обеспечивает реализацию конституционных норм на судебное обжа-лование действий и решений органа расследования и в изменении не нуждается.
Однако при этом диссертант обосновывает, что при осуществлении судеб-ного контроля создаются условия для преждевременного формирования у суда мнения о возможной виновности (невиновности) обвиняемого (подозреваемого), что должно исключать последующее участие такого судьи в рассмотрении этого же дела по существу.
Во втором параграфе «Разграничение компетенции прокурора и руково-дителя следственного органа» исследование проблемы оптимизации полномо-чий РСО и прокурора осуществлено посредством анализа процесса возникновения и развития института ведомственного контроля во взаимосвязи с правовым регу-лированием надзора прокуратуры за органами следствия.
Отмечается, что возвращение в 2010 г. прокурору некоторых полномочий властного характера законодательно подтверждает обосновываемое в диссертации положение об обусловленности спецификой отдельных сфер правового регулиро-вания общественных отношений надзорных полномочий прокуроров, их властно-го характера.
На основе анализа уголовно-процессуального закона и ведомственных нор-мативно-правовых актов диссертант обосновывает «связанность» непосредствен-ных руководителей следственных органов с принимаемыми следователями про-цессуальными решениями и их совместную ведомственную персональную ответ-ственность как за организацию и осуществление процессуального контроля, так и за результаты следствия.
Ввиду этого ведомственный контроль не стал, и не мог стать действенным средством обеспечения законности.
В целях повышения эффективности правового регулирования, по мнению диссертанта, необходимо полномочия по отмене постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела и о прекращении уголовного дела в системе процессуального контроля перераспределить вышестоящему руководителю след-ственного органа. Вышестоящий руководитель следственного органа, не осущест-вляющий непосредственный процессуальный контроль за следователями ниже-стоящих следственных подразделений, при реализации предлагаемого подхода по-лучит возможность непосредственной оценки законности и обоснованности не только решений следователя, но и деятельности подчиненного ему руководителя следственного органа.
Это позволит повысить эффективность деятельности данных субъектов ве-домственного процессуального контроля, которая в настоящее время осуществля-ется только в форме ежемесячной проверки законности и обоснованности поста-новлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) и анализа (не реже одного раза в полугодие) состояния и результатов данной работы, что, по мнению диссертанта, явно недостаточно.
Исходя из изложенного, диссертант считает целесообразным внести сле-дующие изменения в УПК РФ: - пункт 2 части 1 ст. 39 УПК РФ (Руководитель следственного органа) изложить в следующей редакции:
1. Руководитель следственного органа уполномочен:
2) проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материа-лы уголовного дела, обращаться к руководителю вышестоящего следственного ор-гана с ходатайством об отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя, за исключением постановлений, указанных в п. 2.1 части 1 настоя-щей статьи.
Глава четвертая «Эффективность средств прокурорского надзора» посвящена анализу проблем реализации отдельных полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Она состоит из 3-х параграфов.
В первом параграфе «Оптимизация форм выявления прокурором на-рушений законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» путем анализа полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного судо-производства выявлена несогласованность правового регулирования в части со-отношения полномочий по выявлению нарушений закона и полномочий по их устранению, что вызывает необходимость их оптимизации.
Законодатель, наделяя прокурора правом отмены итоговых процессуальных решений следователя, не всегда четко регламентирует, каким образом соответст-вующие материалы уголовного дела поступают в прокуратуру. Такая неопреде-ленность имеется в части первой статьи 214 УПК РФ (Отмена постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования), п.п 1.1 п. 3 части 1 ст. 211 УПК РФ (Возобновление приостановленного предварительного следст-вия), в части 4 ст. 146 УПК РФ (Возбуждение уголовного дела публичного обви-нения).
В диссертации обосновывается, что изучение прокурором материалов уголовного дела, расследование по которому не завершено, должно обеспечивать-ся преимущественно такой формой выявления нарушений законности, как право доступа к уголовному делу.
Однако закрепленное в п. 2.1 ст. 37 УПК РФ положение, обязывающее прокурора мотивировать свой запрос о предоставлении ему возможности ознако-миться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, противоре-чит, по мнению диссертанта, правовому статусу прокурора, осуществляющему надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Феде-рального закона «О прокуратуре РФ»). Данное положение ставит реализацию тре-бования прокурора в зависимость от усмотрения поднадзорного органа, что недо-пустимо в силу статуса прокурора.
Предлагается исключить из п. 2.1 ст. 37 УПК РФ положение, обязывающее прокурора мотивировать свой запрос о необходимости ознакомления с материа-лами уголовного дела.
Изучение прокурором материалов завершенного расследованием уголов-ного дела должно обеспечиваться преимущественно такой формой проверки за-конности, как истребование уголовного дела.
Согласно п. 5.1 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен истребовать и прове-рять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следст-венного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уго-ловного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ (введена Федеральным законом от 28.12.2010 № 404-ФЗ).
Редакция п. 5.1 ст. 37 УПК РФ нуждается в корректировке, поскольку он предписывает истребование и проверку законности и обоснованности не самого уголовного дела, а «…решений следователя или руководителя следственного ор-гана об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного де-ла…».
В связи с этим предлагается изложить п. 5.1 ст. 37 УПК РФ следующим образом: «истребовать уголовные дела и материалы, проверять законность и обос-нованность решений следователя или руководителя следственного органа об отка-зе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и прини-мать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом».
Действующий порядок информирования прокурора о произведенном за-держании (ст. 92 УПК РФ) и о возобновлении предварительного следствия (ст. 211 УПК РФ) в форме сообщения ему об этом, не является эффективным, по-скольку содержание сообщения не позволяет сделать определенный вывод о за-конности и обоснованности этих процессуальных решений. Предлагается преду-смотреть направление прокурору не сообщений, а копий этих документов.
Во втором параграфе «Эффективность прокурорского надзора за со-блюдением разумных сроков предварительного следствия» обосновывается необходимость наделения прокуроров дополнительными полномочиями, позво-ляющими посредством осуществления ими процессуального надзора обеспечивать соблюдение разумных сроков судопроизводства на досудебных стадиях уголовно-го процесса.
Диссертант отмечает, что осуществление судопроизводства в разумный срок непосредственно связано с вопросом обоснованности продления сроков предвари-тельного следствия при расследовании уголовных дел, в связи с чем, выполнение этих требований должно обеспечиваться наличием действенных процессуальных гарантий.
Имеющиеся в УПК РФ гарантии, применительно к срокам предварительно-го следствия, не являются действенными, поскольку правом продления сроков предварительного следствия наделен руководитель следственного органа, осуще-ствляющий организационное и процессуальное руководство расследованием, в связи с чем, имеющие место факты волокиты при расследовании уголовных дел являются результатом не только ненадлежащей деятельности следователя, но и ненадлежащего процессуального контроля РСО за следователями.
Действующее же правовое регулирование прокурорского надзора за процес-суальной деятельностью органов расследования в части обеспечения им законно-сти сроков расследования носит формальный характер: фактически прокурор на завершающем этапе расследования - при поступлении к нему уголовного дела с обвинительным заключением (или при истребовании прекращенного уголовного дела), может лишь констатировать состоявшиеся сроки расследования; в процессе следствия он лишен какой-либо реальной возможности влиять на их длительность.
Эффективной процессуальной гарантией соблюдения требований законно-сти и разумности сроков расследования, по мнению диссертанта, будет служить наделение прокурора полномочием по их продлению, как независимого органа, осуществляющего процессуальный надзор. В связи с этим продление процессу-альных сроков предварительного следствия в случаях, когда сама длительность расследования позволяет ставить под сомнение его разумность, должно осуществ-ляться прокурором.
В связи с этим предлагается внести следующие изменения в ст. 162 УПК РФ:
- дополнить часть 4 ст. 162 УПК РФ следующим положением: «Копия поста-новления о продлении предварительного следствия направляется прокурору»;
- изложить часть 5 ст. 162 УПК РФ в следующей редакции: «По уголовному делу, расследование которого представляет особую сложность, срок предвари-тельного следствия может быть продлен руководителем следственного органа по субъекту Российской Федерации и иным приравненным к нему руководителем следственного органа, а также их заместителями, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации, до 12 месяцев. Дальнейшее продление срока предварительного следствия может быть произведено только в исключительных случаях Председателем Следственного комитета Российской Федерации, руково-дителем следственного органа соответствующего федерального органа исполни-тельной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и их заместите-лями по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем».
В третьем параграфе «Проблемы правового регулирования полномочий прокурора при рассмотрении судом ходатайств об избрании мер пресечения» отмечается, что достижение эффективности досудебного производства по уголов-ным делам обусловливается эффективностью всех составляющих это производст-во.
Одним из них является участие прокурора в судах при рассмотрении хода-тайств органа следствия об избрании мер пресечения. Исследуя содержание части 6 ст. 108 УПК РФ, обязывающей прокурора обосновывать в суде ходатайство следователя о необходимости избрания в качестве меры пресечения заключение под стражу, диссертант отмечает, что оно не соответствует внесенным в 2007 г. в ч. 3 ст. 108 УПК РФ изменениям, согласно которым следователь в таких случаях предварительно получает согласие руководителя следственного органа, а не про-курора, как ранее.
Таким образом, участвуя в суде, прокурор, до внесения указанных измене-ний, отстаивал собственную позицию по поддержанию обращения органа рассле-дования с соответствующим ходатайством в суд. Теперь же законодатель карди-нально изменил положение прокурора при рассмотрении судом вопроса о мере пресечения.
Очевидно, что прокурор в такой ситуации не может быть связан с позицией обратившихся в суд следователя и руководителя следственного органа (РСО), его мнение может не совпадать с позицией заявителей. Полемизируя с высказывае-мыми в юридической литературе предложениями о нецелесообразности сохране-ния участия прокурора в судебном заседании при рассмотрении вопроса о приме-нении мер пресечения и (или) производстве следственных действий, требующих судебного разрешения и наделения его только правом последующего обжалова-ния судебного решения, диссертант обосновывает необходимость сохранения ука-занных полномочий прокурора, однако процессуальной формой реализации этих полномочий должно стать заключение прокурора.
По указанной категории дел прокурор вступает в процесс, инициированный другими лицами, в связи с чем он не может быть поставлен в зависимость от пози-ции заявителя. Это обстоятельство влечет исключение у прокурора обязанности обосновывать перед судом позицию следственного органа как о необходимости избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, так и в других случаях обращения следствия в суд. В связи с этим предлагается изложить часть 6 ст. 108 УПК РФ в следующей редакции:
«Статья 108. Заключение под стражу. Часть 6. В начале заседания судья объявляет, какое ходатайство подлежит рассмотрению, разъясняет явившимся в судебное заседание лицам их права и обязанности. Прокурор либо по его поруче-нию лицо органа дознания, возбудившее ходатайство, обосновывает его, после че-го заслушиваются другие явившиеся в судебное заседание лица. При рассмотре-нии судом ходатайства органа следствия прокурор выступает с заключением».
В заключении диссертации по результатам исследования формулируются основные итоговые выводы теоретического и практического характера, подчерки-вается необходимость дальнейших научных исследований рассмотренных в дис-сертации проблем.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

В рецензируемых научных журналах, включенных в перечень, утвер-жденный Высшей аттестационной комиссией:
1. Харебава Г.Д. Истребование прокурором уголовных дел и иных мате-риалов как средство обеспечения надзорной деятельности // Северо-Кавказский юридический вестник. 2008. № 2. - 0,2 п.л.
2. Назаров С.Н., Харебава Г.Д. Новые средства прокурорского надзора // Северо-Кавказский юридический вестник. 2009. № 1. - 0,3/0,2 п.л.
3. Харебава Г.Д. Возбуждение уголовного дела по результатам обще-надзорной деятельности прокуратуры // Северо-Кавказский юридический вестник. 2009. № 2. - 0,4 п.л.
4. Харебава Г.Д. О повышении эффективности процессуального надзора за соблюдением разумных сроков предварительного следствия // Правовая поли-тика и правовая жизнь. 2011. № 2. - 0,4 п.л.
В иных научных журналах и изданиях:
5. Харебава Г.Д. Вопросы прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса // Проблемы развития современного российского права и правовой теории. Материалы юбилейной научно-практической конференции. Рос-тов-на-Дону: изд-во СКАГС, 2011. - 0,4 п.л.