Ранее, подняв тему использования судами клише вместо надлежащей мотивировки[1], мы не думали, что нам придется снова и снова затрагивать эту проблему, а также вскрывать проблемы скрываемые использованием клише.

Поступившие отклики от коллег мотивировали продолжение этой темы: «С лингвистических позиций любое клише - это знак либо реального, либо имитируемого отсутствия мыслей, а причины для такой имитации могут быть весьма вескими. «Лепить» судебные решения по схеме - избыточно многословный пересказ фабулы дела + несколько ссылок на закон + клише, которые составитель текста сочтет уместными и «умными» + непонятно откуда взявшаяся резолютивная часть - увы, стало обыкновением, и в последние лет десять-двенадцать по нарастающей. Да, безусловно, это нарушение процессуального закона. Но вместе с тем и демонстрация недостаточной квалификации, профессионального выгорания от чрезмерных нагрузок, сервильности, пресловутого «ну все же так делают» и т.д., и т.п. Перечислять можно так же долго, как и сами клише. Надеюсь, когда-нибудь да преодолеем это»[2].

Рост количества судебных актов Верховного Суда РФ, в которых вместо мотивировки используется «универсальное отказное» побудил нас обратить внимание и на эту проблему[3].

Поскольку при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности наши ожидания справедливого судебного решения мы обратились к теме использования клише в данной категории споров[4]. В тоже время, обнаружив проблему, скрытую использованием клише, мы вначале не обратили внимание на то, что проблема толкования составов по 14.31. КоАП РФ как формальных носит системный характер. Соответственно в данной статье мы продолжим рассмотрение этой проблемы.

При привлечении к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, после того, как Решение об установлении нарушения антимонопольного законодательства уже прошло судебную проверку, антимонопольные органы, как правило, все доводы отклоняют ссылкой на преюдицию, что все уже предрешено в судебных актах о проверки законности Решения антимонопольного органа. Суды, тоже охотно отвергают все доводы, соглашаясь на преюдицию.  

Однако, использование термина «преюдиция» не совсем удачно, поскольку в ст. 69 АПК РФ, раскрывающей основания освобождения от доказывания, указывается, что «обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица». Соответственно, данное положение отнюдь не означает, что лицо, участвующее в деле не может их оспаривать, то есть, в АПК РФ не предусмотрена преюдиция, а лишь презумпция истинности фактов, установленных вступившим в законную силу судебным актом. Причем эта презумпция вполне преодолима[5], но бремя приведения доказательств, оспаривающих данную презумпцию, лежит на заинтересованной стороне[6].

Это подтверждается разъяснениями данными в п.61 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства": «наличие акта антимонопольного органа, содержащего вывод о нарушении ответчиком антимонопольного законодательства, не исключает права ответчика представить суду доказательства, опровергающие данный вывод».

Тем более, что в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, вопрос ни о преюдициальности, ни об обязательности судебных актов арбитражных судов не определен.

При этом, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, «…Вводя административную ответственность за противоправные деяния, законодатель, в силу имеющейся у него дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы. В частности, закрепляя признаки объективной стороны правонарушения, он не лишен возможности использовать для этого различные приемы юридической техники, в том числе как разделительные (альтернативные), так и соединительные (кумулятивные) способы описания образующих объективную сторону действий (бездействия), подтверждением чему могут служить диспозиции целого ряда норм, содержащихся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и в принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации. Это, однако, само по себе не означает автоматического придания составообразующего значения каждому из таких признаков в отдельности либо их совокупному наличию. Адекватное уяснение объективной стороны административного правонарушения предполагает необходимость их оценки не только в соотношении друг с другом и с признаками иных входящих в состав правонарушения элементов, но и во взаимосвязи с находящимися под защитой административной ответственности нормами и правилами (Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2024 N 827-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Куниной Олеси Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях").

Соответственно, при рассмотрении дела о проверке постановления о привлечении к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, вполне можно приводить доводы, как опровергающие вывод антимонопольного органа о нарушении антимонопольного законодательства, так и о неправильной квалификации правонарушения.

Так, например, в ходе защиты по одному из дел, мы указывали, что квалификация нарушения по ч. 2 ст.14.31 КоАП РФ является ошибочной. В частности, доказывали, что у лица, привлеченного к ответственности не было умысла ограничивать конкуренцию при заключении договоров коммерческой концессии, но и что заключение таких договоров не привело к реальному ограничению конкуренции.

В частности, указывалось, что сам по себе факт, что лица, обратившиеся в ФАС РФ с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства, не только не пострадали от «нарушения», а наоборот данные лица за период вменяемого правонарушения - 2018–2021 гг., нарастили объёмы реализации – они выросли практически вдвое, исключал квалификацию по ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ. Причем это доказывалось сведениями данных заявителей. По нашему мнению, это доказывало, что отсутствие ограничения конкуренции, в связи с беспрепятственностью их входа на товарный рынок РФ в качестве нового производителя.

Мы полагали, что в данном случае очевидно, что нет состава, предусмотренного ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ, что является основанием для отмены Постановления ФАС РФ.

Напомним, что в данной норме предусмотрена ответственность за «Совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, если результатом таких действий является или может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции либо совершение субъектом естественной монополии действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации…».

Представление доказательств об отсутствии таких правовых последствий, как недопущение, ограничение или устранение конкуренции должно было исключать квалификацию по ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ. Суд с нами не согласился, соответственно нас заинтересовала мотивировка. В Решении Арбитражного суда г. Москвы от 02.11.2023 по делу N А40-252024/2022-144-1893 было отмечено, что «...из диспозиции части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции следует, что признаются злоупотреблением доминирующим положением действия (бездействие), которые приводят или могут привести к указанным в части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции последствиям: недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей. Таким образом, из данной нормы следует, что указанные последствия являются самостоятельными по отношению друг к другу, могут наступить как в отдельности, так и в совокупности».

Суд также отметил, что «В зависимости от тех последствий, к которым привело злоупотребление доминирующим положением, различаются виды ответственности за указанное нарушение».

Эти положения судебного решения показывали согласие суда с нашим подходом. Однако, в дальнейшем суд первой инстанции сделал вывод, противоречащий ранее сказанному, использовал набор судебных клише: «Все доводы заявителя по настоящему делу являются безосновательными и направлены не на соблюдение им действующего законодательства, а исключительно на изыскание всевозможных способов ухода от административной ответственности, за установленное административным органом правонарушение»[7]; «Рассматриваемое правонарушение является формальным, в связи с чем, представляет угрозу охраняемым общественным отношениям независимо от наступления каких-либо негативных материальных последствий… состав административного правонарушения по ч. 2 ст. 14.31 КоАП России, является формальным и не требует наличия ущерба, а выражается в пренебрежительном отношении лица к исполнению публично-правовых обязанностей, установленных действующим законодательством»[8].

Суды, использовав клише, даже не заметили, что превратили своим «толкованием» материально-правовой состав в формальный, подменив волю законодателя, что, к сожалению, не редкость.

Безусловно, такое толкование является ошибочным, но подхода к ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ, как предусматривающей формальный состав, очень часто придерживаются антимонопольные органы[9].

Мы даже обнаружили обширную судебную практику, тиражирующую данный подход. К сожалению, в обнаруженной судебной практике мы не увидели никакого обоснования для такого подхода, поэтому мы решили проанализировать проблему более глубоко.

Формальные составы — это те составы, в объективную сторону которых не включаются в качестве обязательных признаков общественно опасные последствия.

При этом любые административные правонарушения, равно как и санкции за их совершение, должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия); иное противоречило бы конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного его истолкования и, следовательно, произвольного применения, т.е. противоречивую правоприменительную практику, и тем самым ослабляют гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 14 апреля 2020 года N 17-П и др.).

Несмотря на то что бланкетный характер охранительных норм сам по себе не вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, включая ее статью 54 (часть 2), законодатель, используя данный прием юридической техники в сфере регулирования административной ответственности, обязан заботиться о надлежащей степени их четкости (ясности), позволяющей заинтересованному лицу посредством обращения к нормативному материалу, содержащемуся в иных правовых актах, соотносить с ними свое поведение (как дозволенное, так и запрещенное) и предвидеть вызываемые этим поведением последствия. В свою очередь, регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, нарушение которых признается основанием юридической ответственности, должны быть сформулированы так, чтобы содержащиеся в них конструкции (субъективные права, юридические обязанности, юридические процедуры и т.п.) не препятствовали однозначному восприятию и применению административно-деликтного законодательства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 16 октября 2020 года N 42-П, от 21 июля 2021 года N 39-П, от 24 ноября 2022 года N 51-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2023 года N 3022-О и др.).

Ст. 14.31 КоАП РФ является бланкетной нормой: соответствующий запрет предусмотрен ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции. В свою очередь ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции говорит о том, что запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей…

Это отчасти следует из того, что в ч. 2 ст. 10   Закона о защите конкуренции закреплено право хозяйствующего субъекта представлять доказательства того, что его действия (бездействие), указанные в части 1 настоящей статьи (за исключением действий, указанных в пунктах 1, 2, 3, 5, 6, 7 и 10 части 1 настоящей статьи), могут быть признаны допустимыми в соответствии с требованиями части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции.

Президиум ФАС России в данных разъяснениях также указывает, что «Особое внимание следует уделять вопросам доказывания, поскольку они имеют непосредственное влияние на правильность квалификации деяния… Формальный подход, состоящий исключительно в декларировании угрозы наступления последствий … без надлежащего доказывания такой угрозы, недопустим».

Полагаем, что из данных разъяснений антимонопольного органа со всей очевидностью следует, что Президиум ФАС РФ не считал состав ст. 14.31 КоАП РФ формальным. 

Часть 2 ст. 14.31 КоАП РФ говорит о совершении занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, если результатом таких действий являются или могут являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции. Таким образом, данная норма является в чистом виде составом материальным. И относительно ее никакие презумпции законом не предусмотрены^[11].

Конституционный Суд РФ также полагает состав материально правовым – связанным с наличием причинно-следственной связи с действиями нарушителя и снижением уровня конкуренции:

В Определении Конституционного Суда РФ от 29.01.2015 N 185-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Запрягаева Александра Борисовича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции" и положениями статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" было отмечено, что «законодатель в статье 14.31 КоАП Российской Федерации предусмотрел административную ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке. Из указанной статьи следует, что одним из критериев разграничения квалификации действий хозяйствующих субъектов, влекущих административную ответственность, является наличие результата от противоправных действий в виде таких негативных последствий, как недопущение, ограничение или устранение конкуренции (часть 2) либо отсутствие такого результата (часть 1)».

Факт ограничения или потенциальной возможности ограничения конкуренции всегда должен подтверждаться соответствующими доказательствами в виде фактических обстоятельств, выражающихся в снижении доли на рынке какого-либо участника, снижении объемов производства и т.п.

К сожалению, суды результате ошибочного толкования ст. 14.31 КоАП РФ, как предусматривающей формальный состав, неверно применяют ее положения, фактически устраняясь от оценки представленных доказательств и установления обстоятельств, которые должны были быть обязательно включены в предмет доказывания для правильной квалификации.

Кроме того, толкование состава как формального, привело к тому, что действия лица, привлекаемого к ответственности, были оценены, как действия, которые: «могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции в 2018 -2021 году», при том, что эти периоды времени уже прошли и в них не было никакого недопущения, ограничения или устранения конкуренции, практически у всех конкурентов был рост объемов реализации, а у лица, привлекаемого к ответственности, доля уменьшилась. То есть, угроза ограничения конкуренции оказалось мнимой.

Как отмечал Конституционный Суд РФ, привлечение к административной ответственности должно осуществляться не за любое отступление от этих нормативных положений, а лишь за то, которое создает реальную угрозу причинения вреда охраняемому объекту. При этом угроза может считаться реальной, если она была действительной (а не мнимой)[12].

Таким образом, в данном случае неправильное толкование положений ст. 14.31 КоАП РФ привело к тому, что суды неправильно определили предмет доказывания по делу и вообще не дали никакой оценки ключевым обстоятельствам, исключающим квалификацию по ч.2 ст. 14.31 КоАП РФ.

Как справедливо отмечают ученые, «привлечение к административной ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ… должно осуществляться по результатам установления не только фактов осуществления хозяйствующим субъектом, доминирующим на товарном рынке, действий описанным законодателем в Законе о защите конкуренции способом, но и в зависимости от тяжести соответствующих общественно вредных последствий (угрозы их наступления). Таким образом, возможно будет обеспечить более правильную квалификацию административных правонарушений в области антимонопольного законодательства[13].

Другие исследователи тщательно проанализировав все административные составы за нарушение антимонопольного законодательства, приходят к выводу, что состав предусмотренный ст. 14.31 КоАП РФ относится к материальным составам[14].

Конституционный Суд РФ полагает, что толкование материального состава правоприменительной практикой в качестве формального состава административного правонарушения является нарушением вытекающих из Конституции Российской Федерации принципа верховенства закона (статья 15, часть 2) и запрета возлагать ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (статья 54, часть 2), а также принципа поддержания доверия к закону и действиям государства (преамбула; статья 75.1) (Постановление Конституционного Суда РФ от 05.03.2024 № 9-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 16.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Газпромнефть - Смазочные материалы» и общества с ограниченной ответственностью «ВИРЕМ РУС»).

Толкование части 2 статьи 14.31 КоАП Российской Федерации, как предусматривающей формальный состав не может быть обосновано и целью превенции нарушений антимонопольного законодательства, поскольку обязательность их соблюдения в этом случае не подкреплена формальным составом административного правонарушения.

В этом смысле изложенный подход, с учетом установления в действующем правовом регулировании соответствующего состава административного правонарушения как материального, нарушает вытекающие из Конституции Российской Федерации принцип верховенства закона (статья 15, часть 2) и запрет возлагать ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (статья 54, часть 2), а также принцип поддержания доверия к закону и действиям государства (преамбула; статья 75.1).

Расхождение между буквальным содержанием оспариваемого законоположения и его интерпретацией правоприменителем в рассматриваемой ситуации привело к формированию противоположных подходов в судебной практике.
Это само по себе создает угрозу для соблюдения принципа правового равенства, так как допускает возможность неравного обращения с лицами, находящимися в одинаковых условиях: за совершение одного и того же деяния нарушитель правил таможенного декларирования может как избежать административной ответственности, так и быть к ней привлечен. Указанное не согласуется как с конституционными положениями о равенстве всех перед законом и судом, так и с требованиями справедливости и соразмерности ограничений конституционных прав (условий их реализации), а равно с принципом правовой определенности, в силу которого участники правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса (статья 1, часть 1; статья 19, часть 1; статья 34, часть 1; статья 35, часть 2; статья 55, часть 3,  статья 75.1 Конституции Российской Федерации).

Такой подход, порождает у нас ожидания, что ФАС РФ вполне сможет скорректировать практику антимонопольных органов ст.14.31 КоАП РФ, исключив из правоприменения толкование ее в качестве устанавливающей формальный состав.

Впрочем, лица, пострадавшие от такого правоприменения, не обязаны ждать изменения подхода ФАС РФ и могут предпринимать действия по восстановлению толкования ст. 14.31 КоАП РФ, как предусматривающей материальный состав, в своих жалобах в вышестоящие инстанции. Тем более, что изменение практики всегда обращено на будущее время, и не будет восстанавливать уже нарушенные права. Обращение же в вышестоящие инстанции и даже в Конституционный Суд РФ может быть средством восстановления нарушенных прав.

 

Султанов Айдар Рустэмович, адвокат, кандидат юридических наук, Заслуженный юрист Республики Татарстан, Руководитель Представительства Пепеляев групп в Республике Татарстан a.sultanov@pgplaw.ru   

Sultanov Aydar R., PhD in Law, Honored Lawyer of the Republic of Tatarstan Head of Representative Office Руреliaev group in Tatarstan

 

 

Для цитирования: Султанов А.Р. Клише, формализм, трансформация материального состава в формальный или системная ошибка при привлечении к административной ответственности? // Евразийская адвокатура. 2024. № 5 (70). С. 75-82. https:// doi.org/ 10.52068/2304-9839_2024_70_5_75