Александров А.С. Реформа полиции, реформа обвинительной власти России - путь к евроинтеграции // Юридическая наука и правоприменительная практика. 2013. № 4 (26).С. 49-57.

«Мы старый решаем вопрос
Кто мы в этой старой Европе».
Тютчев

На горизонте кризис. И на повестке дня снова стоит вопрос о реформе полиции и о реформе всей правоохранительной системы Российской Федерации. Разумеется, по европейскому, западному образцу, который является стандартом развитого правопорядка. Именно его предлагает «Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ, подготовлена Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге для Комитета гражданских инициатив совместно с фондом «ИНДЕМ»[1].

Сразу скажу, что примерно на 75% согласен с выводами и предложениями Института проблем правоприменения[1]. Нужна радикальная реформа полиции – основной «рабочей лошадки» правоохранительной системы. В самой полиции, в свою очередь, подлежат не ликвидации, а модернизации подразделения ЭБиПК. Все эти изменения надо запараллелить с созданием нового УК и УПК РФ. Нужен качественно иной правовой формат противодействия преступности: «полицейское дознание», т.е. оперативно-розыскная деятельность и расследование как единое целое досудебное уголовное преследование.

Не буду скрывать, по мере сил сам содействовал коллегам в их исследованиях, как и в обсуждении их результатов[2] [2].

Очевидно, что первая реформа милиции/полиции имела  промежуточный характер и только частично имела успех: вывод открытой коммерческой деятельности из органов внутренних дел, уменьшение коррумпированности, сокращение участия в криминальных схемах по переделу собственности. Однако, что касается эффективности полиции, то она остается низкой[3].

Приведу такой маленький пример, по состоянию на май 2013 г. в местах лишения свободы и предварительного заключения находилось 1700 лиц, осужденных (обвиняемых) в совершении преступлений, экономической направленности, т.е. менее 1% от общей численности находящихся в пенитенциарной системе[4][3]. Получается, вся громадная армия правоохранителей из различных ведомств добилась мизерных результатов в виде «пойманных преступников». Гора родит мышь. В чем причина этого? Причины указаны в основном верно.

Главная из них – в системе управления. Именно существующая система сформировала порочный стиль деятельности полиции и в форме ОРД, и в форме следствия, дознания. Поэтому разделяю главный вывод авторов Концепции: о ликвидации МВД, как управленческой структуры. Большой порок недавней реформы полиции в том, что она только усилила бюрократический аппарат. Когда-то министр МВД РФ Куликов заявил, что из 10 милиционеров, только один прямо выполняет функцию по борьбе с преступностью. Данные, приведенные в Концепции, указывают, что положение в этом плане лишь ухудшилось. «Избыточная централизация» и вытекающие из нее последствия (пресловутый «обвинительный уклон») диагностированы в Концепции точно; его подтверждают (анонимно, разумеется) все опрошенные лично мной сотрудники полиции. И если бы «министерства» не существовало (включая его структуры в федеральных округах), то сотрудникам оперативных и следственных подразделений полиции на местах было бы гораздо сподручнее выполнять свои функциональные обязанности. «Параллельные управленческие вертикали», система «штабов» душит живую работу, занимает массу полезного времени, снижает эффективность уголовного преследования[5]. Если выполнять все распоряжения, запросы, составлять планы и отчитываться по ним, то выявлять, расследовать и изобличать в общем-то и некогда. Через квазипроцессуальные, бюрократические структуры, институты нагнетается истерия с показателями раскрываемости, направляемости т.д. Оперативники загружены канцелярщинй, большую часть заняты формированием «вала»; заполнением показушных «литерных дел», выдумыванием показателей раскрываемости и «реализации материалов» и пр. В результате, экономическая безопасность, в том числе прикрытие так называемых объектов повышенной оперативной защищенности, обеспечивается главным образом на бумаге, а не по факту, что раз за разом констатируют министерские проверки. И положение не меняется, что свидетельствует о глубине кризиса. Нет времени и средств ни на агентурную работу в целях получения оперативно-значимой информации по приоритетным направлениям и объектам, ни на подготовку и проведение ОРМ – опять же для раскрытия сложных, замаскированных экономических, налоговых преступлений. Это уже не говоря об аналитике, овладении передовым опытом и навыками использования современных средств техники и технологий. А ведь преступность становится все более изощренной…

Разделяю мнение многих коллег, о том, что противодействие беловоротничковой преступности во многом имитируется. Имитация активности работы по выявлению значимых экономических преступлений происходит посредством формирования «валовых показателей» - за счет регистрации малозначительных криминальных деяний. Стремление любой ценой обеспечить «валовые показатели», в т.ч. за счет рассмотрения жалоб и обращений, порождает распыление сил и средств подразделений экономического блока полиции не позволяет сконцентрироваться на выявлении особо опасных экономических и налоговых преступлениях.

Засилье бюрократии формирует не только стиль работы полиции, но и порождает явления «обвинительного уклона»,  злоупотребления различного рода[6]. Несмотря на красивые слова, ничего не изменилось в критериях оценки оперативно-следственной работы. Так что переход от «палочной» системы оценки эффективности полиции к новой[7][4], в первую очередь, предполагает ликвидацию вертикали управленческих структур, доводящих систему до абсурда и подменяющих суть ее деятельности профанацией.

Впрочем, не со всеми предложениями авторов Концепции можно согласиться. Исходя из право-либеральной идеологии ограничения вмешательства государства в экономику, они предлагают «ликвидировать ОБЭП», также как раньше либералы «носились» с лозунгом о ликвидации «ОБХСС». Я считаю, что этого делать нельзя; система противодействия экономической, налоговой преступности и так деградировала. А беловоротничковая преступность расцветает; она латентна по большей части и о ее масштабах можно только догадываться. Судя по косвенным признакам, наша экономика в значительной мере криминализирована. Так, из официального заявления минсоцразвития О. Голодец, в теневом секторе экономики России заняты сейчас около 20 млн. человек, т.е. 48% трудоспособного населения [5]; неизвестны собственники 40 процентов объектов недвижимости [6], имеет место нарастающий вывод из страны криминальных денежных средств[8] [7], масштабы мошенничества в форме незаконного возврата НДС уже превзошли аферы 1990-х с фальшивыми авизо, что признает одна из авторов Концепции (М. Шклярук) [8].

Поэтому, во-первых, не согласен с мерами по изменению уголовной политики по противодействию беловоротничковой преступности: их надо интенсифицировать, а не свертывать[9][9, c. 5-20], а во-вторых, я совершенно не согласен с тем, что не должно быть специализированного органа по противодействию экономическим и налоговым преступлениям. Предложение упразднить подразделения по борьбе с экономической преступностью, отказаться от инициативного, публично-правового розыска экономических преступлений под предлогом того, что тем самым оказывается давление на бизнес, считаю не просто неверным, но антигосударственным, антинародным. Порочным считаю предложение передать функцию по выявлению экономических преступлений Счетной палате, Росфинмониторингу, ФНС и Росфиннадзору, т.е. деперсонализировать ее, попросту говоря - ликвидировать. Это ничто иное как поощрение преступников, развал государства.

Замечу, что «пореформенных» органах полиции подразделения, противодействующие экономической преступности (оперативный аппарат и следственный) сосредоточились на уровне субъектов, городов[10]. Только в таких субъектах как Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская, Московская область, Красноярский край на уровне подразделений ЭБиПК районных органов полиции осуществляется реальная деятельность по противодействию экономическим преступлениям; в остальных регионах «экономикой» занимаются главным образом в «центре» (а уровне Управления МВД по субъекту). Наверное, такое явление также можно считать естественным и правомерным: расследование экономических преступлений должно проводиться в специализированных подразделениях федеральной криминальной полиции. Через них государство должно активничать при розыске экономических преступлений – тяжких и особо тяжких; по экономическим преступлениям небольшой и средней тяжести – инициатива по привлечению к уголовному преследованию может исходить от потерпевшего. Я считаю, что надо ставить вопрос о необходимости укрепления потенциала подразделений полиции экономического блока за счет передачи им полномочий, сил и средств, принадлежащих в настоящее время Росфинмониторингу, ФНС и Росфиннадзора. С учетом реформы досудебного расследования, эти подразделения должны будут осуществлять как оперативную разработку, так и раскрытие, изобличение, доказывание виновности обвиняемого посредством проведения гласных и негласных следственных действий. Придерживаюсь позиции о необходимости концентрации полномочий и функций по борьбе с экономическими, налоговыми преступлениями в специализированных подразделениях федеральной уголовной полиции.

Концентрация усилий подразделений ЭБиПК на наиболее важных для народного хозяйства и обеспечения экономической безопасности страны объектах, организация эффективного оперативного прикрытия этих объектов и декриминализация органов государственного и муниципального  управления радикальным образом содействовало бы решению задач по социально-экономическому развитию страны. Необходимо перебороть негативную тенденцию ухода от ответственности наиболее опасных преступников, дальнейшего ослабления давления на преступность, том числе и средствами ОРД; и в то же время обеспечить точечное применение, меткость и эффективность уголовного преследования лиц, совершающих преступления в сфере экономики (предпринимательства).

Не разделяю я и предложение по «муниципализации полиции». Пункт Концепции, касающийся децентрализации (разделения на три уровня), и соответственно – децентрализации финансирования разных уровней полиции, один из самых нереалистичных. В условиях нашей страны, с ее гиперцентрализованной властью (вертикалью власти), где нет полноценной, финансово состоятельной системы органов самоуправления, создание региональной (большинство субъектов дотационные), а тем более - муниципальной полиции невозможно. Авторы Концепции, судя по всему, сами это понимают. Предыдущие попытки административной реформы закончились крахом, а сейчас конъюнктура имеет тенденцию к ухудшению. Тут нужна реформа всей административно-территориальной системы государства; это проблема системная, не решаемая изолированно - через реформу полиции. Кроме того, угроза регионального сепаратизма сохраняется, по этой причине децентрализация по региональному признаку, на мой взгляд, также чревата (хотя по факту она уже состоялась, скажем, в ЧР). Так что на ближайшую перспективу вся система полиции будет федеральной. Но это не мешает ставить вопрос о разделении полномочий между органами полиции различных уровней по противодействию преступности, и в частности, разделения «подследственности»: «федералы» занимаются тяжкими и особо тяжкими преступлениями, «регионалы» – с преступлениями средней тяжести, муниципалы обеспечивают правопорядок.

Разделяю предложение насчет сокращения численности полиции до среднеевропейского уровня, при одновременном повышении их технической оснащенности, повышении окладов, социального пакета, как у их западных коллег. Я бы даже не ограничился 10-15%, а ставил вопрос о двукратном сокращении полицейских при повышении их содержания до западных показателей. Тогда можно добиться и качества кадров. А главное техническое перевооружение сил полиции и создание нового правового формата деятельности полиции.

СКР и ФСКН[11] должны быть ликвидированы; с удовлетворением отмечу полное совпадение наших взглядов по данному пункту. Говорил и буду говорить, что создание СКР было в свое время некомпетентным[12], непродуманным решением, которое завело в тупик реформу предварительного расследования и привело к разладу механизма публичного уголовного преследования [10, c. 156-157]. Возможны лишь два пути по выходу из кризиса: или СКР поглотит полицию (с ее следственным и оперативным аппаратами) или полиция поглотит СКР. Так же как авторы концепции предпочитаю второй вариант, как более простой и менее затратный для государства, не говоря уже о верности доктрины. Для СКР есть только один способ встроиться в нормальную систему уголовной юстиции, который и предлагают авторы Концепции - это превращение  в орган борьбы с должностными преступлениями в силовых структурах и, возможно, с должностной преступностью в госорганах в целом. Речь идет о Федеральной службе по расследованию должностных преступлений; его аналоги есть во многих странах, добившихся успехов в борьбе с коррупцией, в т.ч. в ФРГ.

Теперь собственно о полномочиях «федеральной криминальной полиции». Уголовная полиция должна быть основным агентом обвинительной власти, т.е. органом уполномоченным выявлять, раскрывать и расследовать все преступления, осуществлять досудебное производство в виде «полицейского дознания» [11, c. 149-156]. Федеральная уголовная полиция подлежит созданию на базе Следственного комитета и соответствующих оперативных служб МВД и ФСКН. К ее полномочиям должно быть отнесено раскрытие и расследование тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений, совершаемых на межрегиональном или международном уровне, борьба с организованной преступностью, международное сотрудничество. Федеральная криминальная полиция (аналог ФБР) должна бороться с преступностью федерального масштаба. Других «непрофильных» функций у полиции не должно быть. Поэтому вполне поддерживаю вывод о передаче непрофильных функций, вроде лицензирования, вневедомственной охраны другим ведомствам. Положительно отношусь и к созданию независимого Агентства по сбору и анализу криминальной статистики (ФАКС): пресловутые показатели эффективности полиции, как и степень доверия населения к полиции желательно получать из независимого источника (относительно конечно).

Выводы, сделанные в Концепции, относительно прокуратуры – здравые, поддерживаю их. Я многократно писал на эту тему [12, c. 22-28] и потому ограничусь замечанием: прокуратура должна быть главой обвинительной власти, т.е. того сегмента исполнительной власти правового государства, который уполномочен законом на противодействие преступности и обеспечение безопасности общества уголовно-правовыми средствами. Органы обвинительной власти вместе с уголовными судами образуют уголовную юстицию. Прокурор – хозяин уголовного преследования, и до суда и в суде. Прокуратура должна быть процессуальным уполномоченным государства по ведению уголовных дел в суде, а потому она должна быть в состоянии руководить агентами обвинительной власти уголовной полиции по выявлению и раскрытию преступлений, подготовке обвинительных материалов. Чтобы на надлежащем уровне выполнять свою обвинительную функцию прокуратуре следует отказаться от общего надзора. Такого мнения придерживались и классики, вроде Н.В. Муравьеваа [13, c. 26], и современное европейское сообщество [14]. Вся проблема в проявлении политической воли правящего класса: хочет ли он реальной борьбы с экономической преступностью.

Что касается предложений по изменению соотношения оперативной работы и следствия; «деформализации» предварительного расследования, отделение регистрации информации о преступлениях по заявлениям граждан от их расследования (функция полиций более высокого уровня); усиление надзора за следствием со стороны прокуратуры; усиление роли адвокатов в досудебном производстве и собирании доказательственных материалов, то всячески их поддерживаю[13] [15, c. 54-62]. Не буду придираться к техническим деталям, в целом стратегия авторами Концепции определена правильно и меры по ее реализации – тоже. Должен сказать, что вообще это первый последовательный план реформы предварительного расследования, реализация которого позволила бы нам встать в ряд развитых уголовно-процессуальных порядков[14] [16]. Добавлю лишь, что в число мероприятий по реформе досудебного производства должно входить: а) депроцессуализация досудебного производства; б) ликвидация стадий возбуждения уголовного дела и предварительного расследования; в) организация досудебного производства в виде полицейского дознания; г) ликвидация «следственных органов» (вместо них должны быть – органы уголовного преследования); д) деформализацию доказывания (создание нового доказательственного права с упором на использование электронной информации); е) восстановление руководящей роли прокурора в досудебном производстве. В досудебной деятельности уголовной полиции должны быть слиты ОРД, административная и собственно уголовно-процессуальная деятельность. Скажем, никакой разницы между сокращенным дознанием и производством по делу об административном правонарушении не должно быть – это суммарное производство об уголовном проступке.

Упразднение непрофильных функций и управленческого аппарата с одновременным выводом за штат или сокращением соответствующего персонала касается и системы ведомственного образования. Об этом ничего не сказано в Концепции, но она обсуждалась нами, и я выскажу свое мнение. Существующая система подготовки кадров для подразделений полиции не вполне эффективна. Она копирует общие программы подготовки юристов, а такого быть не должно (косметические меры, предпринятые в последнее время, сути не меняют). Мы в течение пяти лет обучаем взятых со школьной скамьи юношей и девушек совершенно ненужным настоящему полицейскому дисциплинам: теории государства и права, философии, гражданскому праву и пр. Зачем это все? Достаточно, курса по дисциплинам криминального профиля, а упор должен быть сделан на специальные полицейские курсы, прикладного плана. Надо восстановить советскую классическую систему, созданную в 60-70-е годы. Унтер-офицеров надо готовить в средних школах, офицеров – в высших школах полиции (их должно быть не боле 3-4 на всю Россию). Практики должны учить практиков. На четыре года по контракту опытный офицер полиции, специалист по определенному вопросу, преподает в учебном заведении полиции, затем опять уходит на практику. На контрактной основе должен набираться основной преподавательский состав - как инструктора. Слушателями должны быть только лица, прошедшую или службу в армии, или в полиции (не менее 2-х лет). Очевидно, что для подготовки некоторых специалистов (по налогам, компьютерным технологиям) эффективнее брать уже сформировавшихся специалистов и затачивать их на экспертную или «следственную» практику.

Я далек от иллюзий о том, что Концепция будет реализована в скором времени. Она уже вызвала бешенное сопротивление. Но для начала серьезной дискуссии о настоящей реформы полиции и полицейской деятельности она полезна. Не опоздать бы только, и провести назревшие реформы в более или менее спокойной ситуации, а не тогда, когда государству в виду острой нехватки бюджетных средств придется срочно сбрасывать «непрофильные активы».

Список литературы

1.http://www.enforce.spb.ru/images/Presentations/IRL_KGI_Reform_presentati; http://www.enforce.spb.ru/images/Issledovanya/IRL_KGI_Reform_final_11.13; http://www.iuaj.net/node/1423

2. http://www.iuaj.net/node/1190

3.http://www.youtube.com/watch?v=RP4FVon8acs&list=PLy6kLVdpIkKyGhFsanfFS_90fTvjRs_or; http://www.youtube.com/watch?v=QiOgDd3j9Ns

4. Александрова И.А. «Договорной» способ разрешения дел об экономических преступлениях // Уголовный процесс. 2012. № 9. С. 16-17.

5. http://top.rbc.ru/economics/18/07/2013/866603.shtml

6.http://www.vedomosti.ru/finance/news/17319981/beshoznaya-rossiya#ixzz2kgc4hIo0

7.http://expert.ru/expert/2013/25/poslednee-delo-ignateva/?partner=23507329

8. Шклярук М. Уголовный налог на бизнес  //Н***я газета. 2013. 23 октября. № 119.

9. Александров А.С., Александрова И.А. Новая уголовная политика в сфере противодействия экономической и налоговой преступности: есть вопросы // Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2013. № 1 (6). С. 5-20; Александров А., Кондрашкин В., Пятышев Я. О разладе правового механизма уголовного преследования по делам о налоговых преступлениях //Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2013. № 4 (9). С. 112-124.

10. Александров А.С. Состязательность и объективная истина //Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2012. № 3. С. 156-157.

11. Александров А.С. Полицейское дознание как форма досудебного уголовного преследования//Полиция России: вчера, сегодня, завтра: Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: в 2 т. /Под общ. ред. А.Н. Конева. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2012. Т. 1. С. 149-156.

 12. Александров А.С., Кухта А.А. Власть следственная и власть обвинительная: квадратура круга // Правоведение. 2009. № 4. С. 22-28; Александров А.С. Понятие и сущность уголовного иска // Государство и право. 2006. № 2. С. 35-47; Александров А. С. Тезисы об обустройстве обвинительной власти и правовом формате ее досудебной деятельности по подготовке уголовного дела //Правовой аспект. 2012. № 2–3 (14–15). С. 41-45.

 13. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы.  М., 1899. Т. 1. С. 26

14. http://legislationline.org/ru/documents/action/popup/id/14469

15. Александров А.С. Каким не быть предварительному следствию // Государство и право. 2001. № 9. С. 54–62.

16. http://mvd.ru/documents/gosprogram/Gosprogramma