В статье анализируется современная конструкция досудебного производства по уголовным делам. Высказано мнение, что в ходе предварительного следствия функция уголовного преследования, подобно эстафете, передается от следователя прокурору в момент утверждения обвинительного заключения. До этого времени прокурор только надзирает за процессуальной деятельностью органа предварительного следствия. Отмечаются недостатки законодательной регламентации порядка производства дознания, высказывается мысль о том, что заключать досудебное соглашение о сотрудничестве должен не прокурор, а следователь (руководитель следственного органа).

Дикарев И.С. Спорные вопросы организации досудебного производства по уголовным делам // Российская юстиция. 2016. №5. С.27-30.

И.С. ДИКАРЕВ, кандидат юридических наук, директор Института права Волгоградского государственного университета.

Чтобы объяснить процессуальную конструкцию досудебного производства по уголовным делам, необходимо четко понимать роль, которую законодатель отводит каждому его участнику. В этом отношении наиболее сложным является определение процессуальной функции, осуществляемой на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования прокурором. В отличие от иных участников уголовного процесса, отнесенных законом к стороне обвинения, прокурор осуществляет не только уголовное преследование, но также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ). Соответственно, встает вопрос о том, как в структуре уголовно-процессуальной деятельности прокурора указанные функции соотносятся между собой?

До недавнего времени участие прокурора в предварительном расследовании выражалось не только в надзоре за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, но также в процессуальном руководстве этой деятельностью, принятии решений и совершении процессуальных действий, непосредственно направленных на изобличение лица в совершении преступления (возбуждение уголовного дела, производство отдельных следственных действий и др.). В таких условиях разграничить полномочия прокурора на надзорные и «обвинительные» было весьма затруднительно. Как писал В.М. Савицкий, любая попытка поставить надзор и руководство предварительным следствием на одну и ту же плоскость, а затем провести грань между ними заранее обречена на неудачу[1].

Однако в 2007 году в ходе реформы досудебного производства уголовно-процессуальный статус прокурора подвергся существенной трансформации, что было обусловлено стремлением законодателя обеспечить процессуальную самостоятельность сотрудников создаваемого в этот период Следственного комитета при прокуратуре РФ. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”»[2] у прокурора были изъяты полномочия, связанные с непосредственным участием в уголовном преследовании на досудебных стадиях уголовного процесса и процессуальным руководством органами предварительного следствия. Конечно, следственная деятельность, лишившись содействия прокуроров, много потеряла. Однако потери эти, во-первых, восполнимы за счет повышения уровня процессуального руководства органами следствия и требовательности к результатам их деятельности, а во-вторых, вполне оправданы тем, что созданы условия для по-настоящему объективного прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, добиться чего без дистанцирования прокурора от поднадзорной деятельности было бы попросту невозможно.

Нет сомнений в том, что при всей своей значимости процессуальная самостоятельность следователя должна иметь объективные пределы. Ее укрепление, в частности, не должно осуществляться за счет лишения прокурора таких полномочий, без которых он не в состоянии осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. Законодательная регламентация досудебного производства должна обеспечивать баланс гарантий процессуальной самостоятельности органов предварительного следствия, с одной стороны, и полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью этих органов – с другой. Стремясь достичь такого баланса, законодатель неоднократно вносил изменения в ст. 37 УПК РФ, однако и поныне эта статья содержит весьма спорные положения. В частности, не выдерживает критики ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ, предусматривающая, что ознакомление прокурора с материалами уголовного дела осуществляется по его письменному мотивированному запросу, об обязательности исполнения которого следственным органом в законе ничего не сказано. Поскольку без доступа к содержащимся в деле процессуальным документам прокурор не в состоянии осуществлять надзор за деятельностью органов предварительного расследования, в законе следует установить не разрешительный (как сейчас), а уведомительный порядок его ознакомления с материалами уголовного дела.

Одним из результатов реформы досудебного производства 2007 года в уголовном процессе стало установление жесткого разделения компетенций между органами предварительного следствия и прокурором:

- возбуждение уголовного дела и производство по нему предварительного расследования отнесено к исключительной компетенции органов предварительного расследования (раньше, напомним, органы предварительного расследования делили эти полномочия с прокурором);

- поддержание государственного обвинения осуществляется исключительно должностными лицами органов прокуратуры (до принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. №87-ФЗ УПК РФ, как известно, допускал поддержание государственного обвинения в суде также дознавателем и следователем).

Нарушение установленного законом «разделения труда» не допускается даже на этапе рассмотрения прокурором уголовного дела с обвинительным заключением. Именно по этой причине, обнаружив недостатки следственной деятельности, выражающиеся в неверном определении объема обвинения или ошибочной квалификации действий обвиняемого, прокурор не вправе, как прежде, самостоятельно устранить эти ошибки или принять решение о прекращении производства по уголовному делу – он обязан возвратить уголовное дело следователю. Тем самым закон препятствует вмешательству прокурора в предварительное расследование, обеспечивая гарантии реальной процессуальной самостоятельности органов предварительного следствия.

Введение жесткого разделения компетенций участников досудебного производства не могло не повлечь за собой изменений в механизме реализации уголовно-процессуальных функций в досудебном производстве. Если прежде в ходе досудебного производства обвинительную деятельность одновременно осуществляли и прокурор, и следователь, то в настоящее время начиная со стадии возбуждения уголовного дела и вплоть до утверждения прокурором обвинительного заключения функцию уголовного преследования реализуют только следователь и руководитель следственного органа. Прокурор в этот период лишь надзирает за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, обеспечивая соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, проведения расследования, а также законность решений органов расследования. Уголовное преследование на этих этапах досудебного производства прокурор не осуществляет.

Впрочем, дистанцированность прокурора от уголовного преследования вовсе не означает его безразличия к результатам предварительного расследования. Прокурор заинтересован в том, чтобы предварительное расследование по уголовному делу было проведено качественно и с соблюдением всех требований уголовно-процессуального закона, ведь от этого зависит также и результативность поддержания им государственного обвинения в суде (допущенные органами расследования ошибки и нарушения закона не позволят прокурору добиться привлечения подсудимого к уголовной ответственности). Однако из этого вовсе не следует, что прокурорский надзор производен от уголовного преследования и носит по отношению к нему обеспечительный характер. Прокурорский надзор является прежде всего важным элементом механизма реализации государством конституционно-правовой обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Именно в этом состоит его ключевое назначение в уголовном процессе – сфере государственной деятельности, где риск нарушения прав и свобод человека и гражданина всегда исключительно высок.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в российском уголовном процессе произошло обособление надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в качестве самостоятельной уголовно-процессуальной функции, осуществляемой прокурором на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования вплоть до утверждения обвинительного заключения. Данный вывод полностью согласуется с ч. 1 ст. 37 УПК РФ, называющей две процессуальные функции прокурора: надзор за процессуальной деятельностью органов расследования и уголовное преследование. Как будет показано далее, указанные функции в рамках производства по уголовному делу осуществляются прокурором последовательно: сначала прокурор надзирает за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, а затем осуществляет уголовное преследование.

Рассматривая уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением, прокурор все еще осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Причем выполнение действий, регламентированных гл. 31 УПК РФ, составляет кульминационный момент в реализации данной процессуальной функции, ведь прокурор проводит тотальную проверку исполнения закона в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования посредством ревизии всех материалов уголовного дела, оценивает доказательства в их совокупности, сопоставляя их с выводами, сформулированными следователем в обвинительном заключении. Соответственно, и принятие на этом этапе прокурором решения о возвращении уголовного дела по основаниям, указанным в п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ, является формой реагирования прокурора на выявленные нарушения уголовно-процессуального закона и неправильное применение уголовного закона, в том числе ставшее следствием ошибок в оценке доказательств.

Вместе с тем на этапе выполнения требований гл. 31 УПК РФ прокурор не только проверяет исполнение закона на предшествующих этапах судопроизводства, но и выясняет, имеются ли основания для прокурорского реагирования на нарушение уголовного закона посредством поддержания в суде государственного обвинения[3]. Убедившись в обоснованности выводов следователя о том, что событие преступления имело место в действительности (нарушен уголовный закон), а также в доказанности виновности обвиняемого, правильности всех выводов следствия, прокурор утверждает обвинительное заключение, принимая тем самым на себя функцию уголовного преследования. В этот момент он прекращает реализацию функции надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, поскольку поднадзорная (следственная) деятельность признается завершенной. Принятие прокурором решения об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд (п. 1 ч. 1 ст. 221 УПК РФ) является, таким образом, первым по времени актом осуществления прокурором функции уголовного преследования. В уголовном процессе происходит смена субъекта реализации функции уголовного преследования: место органов предварительного следствия (следователя и дознавателя), осуществлявших данную функцию начиная со стадии возбуждения уголовного дела, занимает прокурор, который в последующем будет осуществлять уголовное преследование посредством поддержания государственного обвинения в суде. Вследствие этого можно говорить о том, что в досудебном производстве уголовное преследование приобрело характер эстафеты: данную процессуальную функцию реализуют, сменяя друг друга, сначала следователь (руководитель следственного органа), а затем прокурор.

Правда, необходимо сделать оговорку о том, что все вышесказанное относится почти исключительно к уголовным делам, расследуемым в форме предварительного следствия. Реформа досудебного производства 2007 года обошла дознание стороной: прокурор сохраняет здесь положение процессуального руководителя, наделенного полномочиями давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, согласовывать ходатайства дознавателя об избрании, отмене и изменении мер пресечения и т.д. Неправильность такого положения, его нелогичность, на наш взгляд, очевидны. Однако законодатель поступить иначе не мог. Оставить дознание без процессуального руководства со стороны прокурора в настоящее время нельзя по целому ряду причин, на которые указывается в юридической литературе: из-за множественности органов дознания; более низкого уровня правовой и уголовно-процессуальной квалификации дознавателей; отсутствия возможности у всех органов дознания иметь отдельные подразделения по производству расследования и обеспечивать квалифицированное процессуальное руководство расследованием и др.[4] Все это не позволяет организовать дознание на тех же началах, что и предварительное следствие. В итоге при производстве дознания происходит смешение процессуальных функций уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. По сути, прокурор продолжает надзирать за процессуальной деятельностью, которой сам же и руководит.

Общим корнем этих проблем является, по нашему мнению, неэффективность реализованной в системе правоохранительных органов идеи структурного отделения подразделений дознания от органов предварительного следствия. Такая организация не только не позволяет законодателю разграничить в дознании функции прокурорского надзора и уголовного преследования, но также препятствует эффективной дифференциации уголовно-процессуальной формы досудебного производства. Так, установленный первоначальной редакцией УПК РФ порядок дознания был действительно упрощенным, однако он не прижился потому, что в случае невозможности применения дознания по конкретному уголовному делу (неочевидный характер преступления, невозможность завершить дознание в 25-дневный срок и др.) это дело приходилось передавать в орган предварительного следствия. Из-за этого возникала проблема неравномерного распределения нагрузки между дознавателями и следователями. Чтобы решить эту проблему, законодатель внес многочисленные изменения в процессуальный порядок производства дознания. Теперь дознаватели имеют возможность самостоятельно заканчивать производство почти по всем возбуждаемым ими уголовным делам, но оборотной стороной этих преобразований стала абсолютная утрата дознанием его упрощенной формы. Дознание усложнилось настолько, что в 2013 году[5] в уголовном процессе появилась его сокращенная форма! На этом основании можно сделать вывод: дифференциация процессуальной формы той или иной деятельности может быть эффективной только при условии, что производство как в ординарной, так и в упрощенной (усложненной) форме осуществляется одним и тем же субъектом[6].

Сохранение в уголовном процессе сразу трех форм предварительного расследования, из которых только одна (дознание в сокращенной форме) является упрощенной, явно нецелесообразно. Вполне достаточно двух форм расследования: основной – предварительного следствия и дифференцированной – дознания, которому необходимо возвратить упрощенный порядок. Дознание в сокращенной форме, вызванное к жизни чрезмерной сложностью действующего порядка дознания, следует ликвидировать. Однако для реализации этих предложений и дознание, и предварительное следствие должно осуществляться одними и теми же должностными лицами – следователями. В этом случае невозможность применения упрощенной формы (дознания) не будет связываться с необходимостью передачи уголовного дела другому должностному лицу, а тем более в другой орган расследования: тот же следователь будет продолжать расследование, только в иной процессуальной форме. В связи с этим предлагается поставить на повестку дня и обсудить следующие вопросы:

1) о возложении производства как предварительного следствия, так и дознания исключительно на следователей[7]  и, соответственно, об исключении дознавателя (а также начальника органа дознания, начальника подразделения дознания) из числа участников уголовного процесса;

2) об объединении подразделений, осуществляющих предварительное расследование в форме дознания, и следственных органов в укомплектованные только следователями подразделения предварительного расследования соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти);

3) о создании на базе подразделений дознания в федеральных органах исполнительной власти и службах, не имеющих следственных аппаратов (например, в Федеральной службе судебных приставов и др.), укомплектованных только следователями подразделений предварительного расследования либо о ликвидации там подразделений дознания с передачей отнесенных к их подследственности уголовных дел к подследственности следователей других федеральных органов исполнительной власти;

4) о переводе лиц, занимающих в настоящее время должности дознавателей (при условии их соответствия квалификационным требованиям), на должности следователей.

Предлагаемые преобразования позволили бы возвратить дознанию его упрощенную форму и ликвидировать дознание в сокращенной форме, что обеспечило бы в целом более эффективную организацию предварительного расследования и существенную процессуальную экономию, а также дали бы возможность законодателю и при производстве дознания обеспечить отделение прокурорского надзора от функции уголовного преследования.

Непоследовательность законодателя обнаруживается не только в организации дознания, но и в порядке производства предварительного следствия. В частности, изменившаяся в 2007 году роль прокурора в досудебном производстве совершенно не учтена при регламентации порядка заключения досудебного соглашения о сотрудничестве.

Досудебное соглашение о сотрудничестве - это соглашение между сторонами обвинения и защиты (п. 61 ст. 5 УПК РФ). Но поскольку до утверждения обвинительного заключения прокурор не осуществляет уголовного преследования, стороной обвинения он на этом этапе досудебного производства не является. А раз так, то и в качестве стороны заключаемого на предварительном следствии досудебного соглашения о сотрудничестве прокурор выступать не может. По нашему мнению, досудебное соглашение о сотрудничестве с обвиняемым (подозреваемым) должен заключать не прокурор, а следователь или руководитель следственного органа. Именно органы расследования являются по данному соглашению «выгодоприобретателями», а вовсе не прокурор, функция которого в этот период состоит исключительно в надзоре за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Прокурор может выступать стороной досудебного соглашения о сотрудничестве только после утверждения им обвинительного заключения по данному уголовному делу, когда он становится стороной обвинения и начинает осуществлять уголовное преследование. Наиболее оптимальным представляется вариант, при котором досудебное соглашение о сотрудничестве после утверждения обвинительного заключения и до направления уголовного дела в суд перезаключалось бы прокурором с обвиняемым с учетом сведений о соблюдении последним условий и выполнении обязательств, предусмотренных данным соглашением. В связи с этим порядок заключения досудебного соглашения о сотрудничестве и направления в суд уголовного дела, предусмотренный гл. 40.1 УПК РФ, нуждается, на наш взгляд, в изменении.

Список использованной литературы:

1. Дикарев И.С. Дознание в сокращенной форме: замысел законодателя и практический результат: сб. ст. // Дознание в сокращенной форме: вопросы законодательной регламентации и проблемы правоприменения. Волгоград, 2013. С. 22-34.

2. Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: учеб. пособие. М.: Издательство Юрайт, 2011. – 296 с.

3. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М.: Изд-во «Наука», 1975. – 384 с.

4. Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т.I. М.: Изд-во «Наука», 1968. – 470 с.

Выражаем признательность редакции журнала "Российская юстиция" за согласие на размещение статьи